Několik poznámek k otázkám fiskálního federalismu 

Posted on by

 Motto: „Ať to vezmeme z kteréhokoli konce, skutečnost je vždycky zajímavější, než cokoli si vymyslíte.“[1]

Úvodem

Problematika fiskálního federalismu patří k závažným otázkám fungování rozpočtových soustav. V důsledku nesprávného stanovení rozpočtových vztahů dochází k nárůstu ekonomických i správních nákladů. S pojmem federalismus se setkáváme častěji ve státoprávním nebo politologickém významu, nežli v oblasti finančního práva.

Teorie fiskálního federalismu vzniká po druhé světové válce na základě potřeby zkvalitnění demokratického rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě, potřeby zvýšení intenzity veřejné a občanské kontroly nad utrácením veřejných prostředků či zvýšení efektivnosti financování potřeb veřejného sektoru. Zkoumá možnost využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi, zkoumá optimální rozdělení odpovědnosti za financování veřejných statků a současně zkoumá i problematiku optimální přiřazení příjmů a výdajů v rámci rozpočtové soustavy.[2]

Postavení a úkoly územních samosprávných celků procházely ve svém dlouhém vývoji řadou změn, které byly výsledkem teoretického zkoumání a praktických zkušeností. Ve většině zemí se postupně uspořádala víceúrovňová územní samosprá­va. Ve 20. století se v takovém systému stát dělí o veřejnou správu s veřejnoprávními korporacemi zemí, regionů, měst a obcí, které při plnění svěřených úko­lů hospodaří s určitými finančními prostředky. Politickému uspořádání musí odpovídat i uspořádání rozpočtové, neboť roz­počet je důležitým nástrojem v rukou každé vládní úrovně včetně územních sa­mosprávných celků. Základní otázkou proto je, jak sestavit příjmy a výdaje, aby se dosáhlo co nejvyšší efektivnosti při zabezpečování veřejných potřeb, a to jak z hlediska státu, tak z hlediska územních samosprávných celků, regionů, krajů, ale i měst a obcí.

V teorii veřejných financí se věnuje stále větší pozornost místním, municipálním finan­cím, resp. územním financím, resp. financím územních samosprávných celků, tzn. pe­něžním vztahům souvisejícím s tvorbou, rozdělováním a použitím finančních prostředků veřejných rozpočtů, případně i mimorozpočtových fondů na úrovni územní samosprávy a teoretickým základem pro tuto materii je teorie fiskálního federalismu (Theory of Fiscal Federalism)[3].

 

Zaměření a podstata teorie fiskálního federalismu

Při snaze vyjádřit podstatu pojmu federalismu můžeme vycházet z tzv. obecné teorie federalismu, která analyzuje základní rysy tohoto organizačního principu, mezi něž můžeme zařadit:

  • dobrovolné spojení autonomních jednotek a jejich dobrovolné setrvání ve svazku,
  • spojení různosti a jednoty (spojující rozmanitost),
  • koordinace a kooperace mezi členskými jednotkami, nikoliv nadřízenost a podřízenost,
  • dualismus (pluralismus) samostatných jednotek náležejících k celku,
  • princip subsidiarity (širší celek zabezpečuje pouze ty úkoly, které není s to splnit užší celek),
  • participace zúčastněných jednotek na celkovém řádu s vymezením působnosti a finančních prostředků.[4]

I když uvedená charakteristika odpovídá státovědnímu pohledu, můžeme ji vnímat jako východisko pro vymezení federalismu fiskálního. Federalismus vychází z poznání, že existuje více než jedna úroveň vlády ve vnitřní organizaci státu, přičemž každá úroveň je do určité míry suverénní ve svém rozhodování na centrální moci.[5]

Ve 2. polovině 20. století sledujeme v mnoha zemích procesy nazvané reformami veřejné správy, kde se často pro zefektivnění výkonu uplatnily principy decentralizace a dekoncentrace úkolů, kompetencí a odpovědnosti při rozhodování. Jak bylo popsáno výše, stát a jeho orgány se dělí o výkon veřejné správy mimo jiné s veřejnoprávními korporacemi, to znamená regiony, kraji, obcemi a městy, které proto, aby splnili své úkoly, hospodaří se svěřenými prostředky. Podle Jitky Pekové by měla být vnitřní organizace státu a územní samosprávy vždy funkční, přičemž politickému uspořádání musí odpovídat také uspořádání rozpočtové.[6]

Předmětem zkoumání teorie fiskálního federalismu je snaha o zvýšení efektivnosti alokace finančních prostředků soustředěných v rozpočtových soustavách. Za hlavní cíl považujme úsilí o decentralizaci veřejného sektoru na nižší úrovně rozhodování, zvýšení efektivnosti financování potřeb veřejného sektoru, zkvalitnění demokratického rozhodování o finančních tocích v rozpočtové soustavě. Hlavními směry zájmu této teorie podle Pekové jsou:

  • optimální míra decentralizace zajišťování veřejných statků a decentralizace funkcí veřejných financí s cílem zvýšit efektivnost využívání finančních prostředků,
  • vertikální a horizontální struktura rozpočtové soustavy,
  • možnost optimalizace finančních vazeb,
  • způsob tvorby, rozdělování a užití finančních prostředků veřejných rozpočtů,
  • způsob optimálního přiřazování veřejných příjmů a výdajů do jednotlivých typů veřejných rozpočtů (zejména daňových příjmů).[7]

Hana Marková vidí význam teorie ve zkoumání možnosti využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi při snaze o optimální rozdělení odpovědnosti za financování veřejných statků.[8] Teorie fiskálního federalismu je tudíž založena na existenci víceúrovňové struktuře veřejné vlády.

 

Struktura veřejné vlády

Ekonomická teorie, ale podobně i právní vědy, rozlišují čtyři vládní úrovně, při­čemž tyto vládní úrovně nemusíme najít ve všech zemích. Záleží na vnitřním státoprávním uspořádání, zda jde o federálně uspořádaný stát nebo unitární stát, jak je uspořádána územní samospráva, zda je země součástí nadnárodního ekonomického seskupení. Vnitřní státoprávní uspořádání se mezi zeměmi liší a v každé zemi je zpravidla odrazem jeho historického vývoje.

Veřejná vláda je kombinací všech vládních jednotek a to jak orgánů, úřadů, tak i insti­tucí na jednotlivých vládních úrovních, a to jak ve vertikálním uspořádání, tak v horizontálním uspořádání – zejména na úrovni územních samosprávných celků. Každá vládní úroveň disponuje různými nástroji řízení, které jí dává do ru­ky Ústava, zákony a další prováděcí právní předpisy.

Jedním z nejdůležitějších finančních nástrojů každé vládní úrovně je její rozpočet, který představuje typ nástroje, který využíva­jí všechny vládní úrovně.

Základní členění veřejné vlády je čtyřstupňové, které nemusí být stejné ve všech zemích. Vždy záleží na vnitřním státoprávním uspořádání a rozdělení pravomocí mezi jednotlivé stupně řízení.[9] Rozlišujeme následující čtyři úrovně:

  • nadnárodní vláda,
  • republiková – státní vláda,
  • ústřední vláda,
  • místní vláda.

Nadnárodní vláda je zvláštním typem vlády s funkcí spíše koordinačního charakteru zejména v oblasti ekonomické a politické integrace, například Evropská unie založená na členském principu přistoupivších zemí k mezinárodním dohodám.[10]

Státní vláda, někdy též republiková či zemská vláda v jednotlivých státech federace, v unitárních zemích nemá opodstatnění a splývá s ústřední vládou.

Ústřední vláda v unitárních a federální vláda ve federacích zahrnuje jednak parlament a další ústřední orgány státní správy představované ministerstvy, ostatními ústředními orgány a institucemi, dekoncentrované výkonné orgány.

Místní vláda označovaná též jako územní neboli municipální vláda, která bývá základním stupněm územní samosprávy. Někdy bývá tato územní samospráva vícestupňová. Uvedeme-li jako příklad Českou republiku, pak je územní samospráva na základě Ústavy České republiky dvoustupňová, přičemž základními územními samosprávnými celky jsou obce a vyššími územními samosprávnými celky, jimiž jsou kraje.[11] Obě úrovně územních samosprávných celků jsou ze zákona vybaveny dostatečným rozsahem působnosti, pravomoci, a s tím související odpovědnosti při zajišťování svěřených úkolů v souladu s principem subsidiarity v samosprávě, podle kterého odpovědnost za věci veřejné ponesou ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu je odpovědnost svěřena pouze za předpokladu, že to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.[12]

 

Teorie fiskálního federalismu je poměrně nová součást teorie veřejných financí a formulovala se v 50. a 60. letech 20. století ve Spojených státech.  O její rozpra­cování a aplikování teoretických poznatků do praxe se zasloužili především ekonomové v ang­losaských zemích. Asi nejznámější a nejvíce citované je dílo Wallace Oatese z roku 1972 Fiscal federalism[13], dále se této problematice věnoval Richard Musgrave, Mahcura Olson, částečně James Buchanan, dále Francouz Charles Tiebout a německý ekonom Paul Bernard Spahn.[14] V posledních desetiletích je problematice fiskálního federalismu věnována pozornost i v ostatních evropských zemích, zejména v sou­vislosti s rostoucí úlohou územních samosprávných celků, s procesem decentralizace a dekoncentrace.[15]

Teorie fiskálního federalismu vzniká po druhé světové válce a významnou měrou přispěla ke změně v po­stavení územních samosprávných celků v posledních desetiletích, zejména na regionální úrovni. Během uplynulých padesáti let praxe zpětně ovlivňovala i další roz­pracování této teorie, zejména v evropských podmínkách, kde se věnuje pozornost regionální politice, alespoň částečné prostorové vyrovnávání sociálně ekonomického rozvoje na principu solidarity.

Klasické pojetí této teorie stavělo na využití určité míry decentralizace především u alokační funkce veřejných financí. Postupně se teorie fiskálního federalismu zaměřila i na analýzu a teoretické zdůvodnění možnosti alespoň v omezené míře decentralizovat i redistribuční a stabilizační funkci veřejných financí. Jistě k tomu přispěl i hospodářský vývoj konce 60. a začátku 70. let 20. století. Můžeme proto hovořit o dvou etapách vývoje teorie fiskálního fe­deralismu, tzn. 50. až 70. léta 20. století a období od 70, let 20. století.

Mezi hlavní důvody rozpracování teorie fiskálního federalismu můžeme uvést především problémy s neefektivní alokací finančních prostředků sou­středěných v rozpočtových soustavách, kde hlavním cílem teoretického zkoumání a ově­řování v praxi je zvýšit efektivnost alokace finančních prostředků na jednotlivé druhy netržních činností státu i nižších vládních úrovní, územ­ních samosprávných celků, efektivně využít funkce veřejných financí (které jsou odrazem funkcí státu), především alokační funkce.[16]

V odborné literatuře bývá slovo federalismus používáno v rozdílných významech. Federalismus jako takový má pouze politické souvislosti – vychází z poznání, že existuje více než jedna úro­veň vlády, z nichž každá je do určité míry suverénní ve svých rozhodnutích a v demokraciích funguje jako protiváha centrální moci. Rozdělení zákonodárné moci mezi různé úrovně vlády umožňuje lidem lépe kontrolovat jejich zvolené zástupce. V tomto smyslu je podle některých autorů[17] třeba federalismus chápat jako nástroj zvyšování efektiv­nosti politického rozhodování v demokratických společnostech[18].

Termín fiskální federalismus jako první použil. R. Musgrave, později následován W. Oatesem. Oates[19] chápe pojem federalismus v širším vymezení, než jen z politického hlediska, které by zahrnovalo jen systémy založené na federativním uspořádání. Z hlediska ekonomického má každý veřejný sektor povahu sektoru federativního, protože fiskální rozhodnutí jsou rozdělena mezi různé stupně řízení a správy. Záleží tudíž na státoprávním uspořádání v dané zemi. Fiskální federalismus se týká fungování systému veřejných financí obecně, nikoli jen ve federativně uspořádaných státech.

Teorie fiskálního federalismu se zabývá především finančními vazbami, nic­méně nemůže odhlédnout od procesu probíhající decentralizace a dekoncentrace věcných vazeb, kompetencí a odpovědnosti v rozhodování o netržních činnostech ze státu na územní samosprávné celky, jako na nestátní subjekt. Proces decentralizace a dekoncentrace má specifické rysy a specifický průběh v jed­notlivých zemích, kde sehrávají svoji roli a mají vliv i historické tradice, a je specifický v posledních desetiletích i v rámci Evropské unie.[20]

 

Můžeme říci, že současné problémy fiskálního federalismu se týkají zlepšení ekonomického a politického rozhodování vlád a veřejného sektoru a jeho ústředním bodem je zkoumání fi­nančních vztahů mezi ústřední vládou a nižšími správními úrovněmi v rámci veřejného sektoru. Zabývá se optimálním přiřazením příjmů, rozdělením odpovědnosti za zabezpečování a financování veřejných statků mezi jednotlivými články, či úrovněmi fiskálního systému. V širších souvislostech pojednává o možnostech využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi.

V zásadě k podobnému vymezení teorie fiskálního federalismu dospívá Peková. Uvádí, že fis­kální federalismus se zabývá[21] otázkami vertikální i horizontální struktury veřejného sektoru a optimalizací vazeb mezi jeho jednotlivými stupni a články; a k tomu se využívá jednotlivých fiskálních funkcí mezi jednotlivými úrovněmi. Dále ještě Peková na fiskální federalismus nahlíží jako na rozdělení pravomocí a odpovědnosti za jednotlivé výdajové oblasti a stanovení da­ňových pravomocí a uspořádání příjmů.

Lze tedy shrnout, že fiskální federalismus je objektivní jev vyplývající ze skutečnosti, že se vyskytují minimálně dvě úrovně veřejné správy a to ústřední a místní. Je založen na vertikální a horizontální struktuře různých vládních úrovní, včetně územní samosprávy. Jak vyplývá z výše uvedeného, zabývá se především finančními vazbami, což vyjadřuje pojem fiskální, avšak nemůže odhlédnout od věcných vazeb a jejich decentralizace a efektivnosti. Výraz federalismus zde nemá nic společného s federativním uspořádáním státu, může být uplatňován i v unitárním státě, ale vyjadřuje zde pouze to, že jde o víceúrovňové uspořádání rozpočtové soustavy.[22]

Někteří autoři[23] rozlišují mezi decentralizací administrativní a decentralizací fiskální. O fiskální decentralizaci hovoří, pokud nižší vládní úrovně mají pravomoci dané le­gislativou, vybírat a ukládat daně a provádět a nést odpovědnost za výdajové aktivity v rámci zřetelně stanovených kritérií. Naproti tomu administrativní decentralizace existuje, pokud většina daní vzniká a je vybírána centrálně, a příjmy jsou přidělovány decentralizovaným vládním úrovním, které provádějí výdajové aktivity jako tzv.„agenti“ ústřední vlády a pod kontrolou ústřední vlády. Jako příklady fiskální decentralizace Tanzi uvádí federativní státy v Argentině, Austrálii, Bra­zílii, Kanadě, Indii, Německu, Nigérii, Švýcarsku a v USA. Typickým příkladem decentralizace administrativní je podle něj Itálie a řada unitárních evropských zemí.[24]

Teorie fiskálního federalismu proto věnuje pozornost tomu, kdy je účelná decentralizace kompetencí a odpovědnosti, včetně určité míry fiskální de­centralizace, a kdy centralizace. Předmětem zájmu teorie fiskálního federa­lismu je zkoumání:

  • Fiskální výdajové decentralizace, decentralizace výdajů zejména na zajišťování veřejných statků, hospodárnější využívání finančních pro­středků na financování potřeb organizací ve veřejném sektoru, tzn. opti­malizace vstupů do veřejného sektoru. S tím tudíž souvisí i optimální rozdělení kompetencí, pravomoci a odpovědnosti v rozhodování o za­bezpečování veřejných statků a způsobu financování potřeb veřejného sektoru mezi jednotlivé vládní úrovně včetně územní samosprávy.
  • Fiskální příjmové decentralizace, části veřejných příjmů do rozpo­čtů nižších vládních úrovní, a zvýšení účinnosti této decentralizace, sta­novení alespoň částečné daňové pravomoci na nižších vládních úrovních – územní samosprávy.[25]

Míra fiskální centralizace a decentralizace se zpravidla měří ukazatelem podílu veřejných výdajů na HDP nebo podílu veřejných příjmů na HDP, tedy stá­tu prostřednictvím státního rozpočtu, obcí, krajů a regionů prostřednictvím jejich rozpočtů. Rozdíly v těch­to ukazatelích ovlivňuje využívání návratných příjmů pro financování veřejných výdajů.

O rozpracovávání teorie fiskálního federalismu se zasloužilo zejména dal­ší rozpracování politické ekonomie, makroekonomie, rozpracování teorie ve­řejných statků, podstaty smíšené ekonomiky[26], teorie veřejné volby, teorie klubů, Tiebourův model, založený na „volbě nohou“ mezi konkurujícími si fiskálními společenstvími (obcemi), Oatesův decentralizační teorém, analýza byrokracie a problému X-neefektivnosti“, Brennan Buchananova hypotéza „Leviatana“, kde decentralizace slouží jako hráz rozpínání státu, jeho moci a rozpínání veřejného sektoru, obdobně jako u Oatese.[27]

Shrneme-li, teorie fiskálního federalismu tedy zkoumá míru decentralizace státních netržních činností na územní samosprá­vu, zejména zajišťování veřejných statků a míru decentralizace funkcí veřejných financí, což znamená funkci alokační, redistribuční a stabilizační s cí­lem zvýšit efektivnost při jejich využívání, což znamená, jaká by měla byt míra decentralizace. Dalším předmětem zkoumání fiskálního federalismu je vertikální a horizontální strukturu rozpočtové soustavy, jejíž zdroje se využívají na financování těchto netržních činnosti a dále způsob tvorby, rozdělování a užití finančních prostředků jednotlivých veřejných rozpočtů a mimorozpočtových, zpravidla účelových fondů v rozpočtové soustavě.

Dalšími otázkami, se kterými se fiskální federalismus musí vypořádat je hledání možnosti optimalizace finančních vazeb uvnitř rozpočtové soustavy, tzn. mezi jednotlivými rozpočty včetně rozpočtů, jednotlivých stupňů územních samosprávných celků, mezi jednotlivými mimorozpočtovými fondy a mezi rozpočty a mimorozpočtovými fondy navzájem. A dále je také důležité hledat způsoby a efektivnost přerozdělování finančních prostředků v rámci rozpočtové soustavy, ať už klasicky formou transferů, nebo formou děle­ní daní, tzn. způsob optimálního přiřazení veřejných příjmů, zejména daňových příjmů, do jednotlivých typů veřejných rozpočtů, případně mimorozpočtových fondů – tzv. daňové určení, neboli rozpočtové určení daní a optimálního přiřazení veřejných výdajů jednotlivým veřejným rozpočtům a účelovým fon­dům na jednotlivých vládních úrovních, včetně úrovní územní samo­správy na základě zákonem stanovených kompetencí ve veřejném sektoru.

Předpokladem decentralizace je nejen rozhodovací pravomoc, ale i odpo­vědnost, kde jako příklad může být zákonem stanovená odpovědnost sub­jektů územních samosprávných celků za dluhové financování, zákonné ustanovení, že stát neručí za závazky obcí, krajů a regionů, doporučené pravidlo vyrovnané, resp. přebytkové běžné části rozpočtu.

 

Fiskálním federalismem se rozumí vícestupňové uspořádání rozpočtové soustavy. Více stupňovitost však není typická pouze pro země s federativním uspořádáním. Fiskální systém je bez ohledu na formu státu (federace, unitární stát) či formu správy (republika, monarchie) vždy více stupňový. Tato skutečnost vyplývá ze státoprávního uspořádání země a rozdělení pravomocí a odpovědností mezi jednotlivé stupně řízení. Každá úroveň má kromě řady jiných práv i právo sestavovat svůj vlastní rozpočet a financovat své vlastní potřeby přednostně ze svých vlastních zdrojů. V praxi řeší fiskální federalismus především problémy vertikální a horizontální struktury veřejných rozpočtů, vymezuje hranice fiskální centralizací a decentralizací, určuje daňovou strukturu, dále pak zajišťuje funkce veřejných financí jednotlivými úrovněmi řízení a v neposlední řadě určuje transfery mezi stupni veřejných rozpočtů a optimalizuje vazby mezi rozpočty navzájem.[28]

Vertikální strukturou se rozumí vazba mezi hlavními úrovněmi řízení, např. vztah místní a ústřední úrovně nebo vazby mezi střední a místní úrovní. Horizontální struktura potom představuje vazby mezi rozpočty na téže úrovni řízení, např. mezi místními úrovněmi.

Více jednotkový fiskální systém, který existuje prakticky v každé zemi, vznikl jako výsledek historického formování vývoje národů, válek a zeměpisných faktorů. Moderní národy se obvykle neformovaly cestou dobrovolného spojení, ale vznikaly převážně spojením již dříve existujících suverénních území do národního celku. V tomto procesu si členské jednotky ponechaly určité fiskální pravomoci a jiných se vzdaly, čímž vytvořily celek, který vymezuje fiskální aspekty „federace“.[29]

Historie politického vývoje vysvětluje mnohé aspekty systému fiskálního uspořádání jednotlivých zemí, ne však všechny. Určité fiskální funkce lze vykonávat centralizovaně, a přináší to s sebou řadu výhod, jiné by se měly decentralizovat, přičemž pro oba způsoby se jistě najde dobré ekonomické zdůvodnění.[30]

V systému plně centrálního modelu se všechny příjmy koncentrují do centrálního rozpočtu a poté je jejich část přerozdělována do nižších úrovní řízení. V tomto teoretickém systému by bylo výhodou zajištění jednotné daňové politiky, nevýhodou potom potlačení iniciativy nižších stupňů řízení a nízká pružnost reagovat na jejich potřeby. V systému plně decentralizovaného modelu by veškeré stupně řízení měly své vlastní příjmy, které by nepřerozdělovaly. Hlavní předností tohoto systému by bylo rozšíření prostoru pro nezávislou daňovou politiku, posílení odpovědnosti jednotlivých úrovní a rovněž by zde existovalo přímé propojení mezi příjmovou a výdajovou stránkou rozpočtů. Naopak negativním je vznik nežádoucí migrace obyvatel a kapitálu a administrativní náročnost. Proto bude pravděpodobně vždy v praxi existovat model kombinovaný, tj. model, kdy nižší úrovně řízení mají jednak určité své vlastní příjmy a jednak získávají dotace z vyšších úrovní rozpočtů. Způsobů žádoucího prostorového uspořádání fiskálního systému na základě ekonomických hledisek existuje několik. Základním modelem je efektivní uspořádání, které plní tři základní funkce, a to funkci alokační, redistribuční a stabilizační.[31]

Existence fiskálního federalismu tedy umožňuje diferenciaci centralizovat rozhodnutí v těch případech, kdy je z hlediska ekonomické efektivnosti nutné respektovat celostátní hledisko, a volit rozhodování na nižší úrovni v těch případech, kdy je z hlediska ekonomické efektivnosti přínosnější vycházet z hlediska této úrovně. Středobodem fiskálního federalismu tedy je, že alokační funkce veřejného sektoru může být v různých částech státu různá v závislosti na preferencích tamního obyvatelstva. Cíle, které sledují distribuční a stabilizační funkce však vyžadují primární odpovědnost ústředního článku. Makroekonomická stabilizace ač je jakkoliv sama předmětem četných kontroverzí musí být, pokud vůbec existuje, silně centralizovaná.

 

Fiskální federalismus a Evropská unie

Vzhledem k tomu, že právo Evropských společenství výslovně neupravuje otázky, které jsou například řešeny zákonem o státním rozpočtu, ale reaguje na přímo závazné právní akty Evropských společenství provádějící primární právo, které upravuje postup při nadměrném schodku. Tak jak je uvedeno v čl. 104 Smlouvy o založení Evropského společenství se ukládá členským státům povinnost vyvarovat se nadměrným schodkům veřejných financí a současně Protokol ke Smlouvě stanovil pravidla postupu při nadměrném schodku nad povolenou výši schodku a opatření v případě, že se vyskytne a to včetně možnosti uložení sankcí. Tento postup byl ještě dále konkretizován v tzv. Paktu stability a růstu, který je tvořen těmito právními akty Evropských společenství:

  1. Nařízení Rady ES č. 3605/93 ze dne 22. listopadu 1993 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství,
  2. Nařízení Rady ES č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik,
  3. Nařízení Rady ES č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku,
  4. Rezoluce k Paktu stability a růstu (Amsterdam, 17. června 1997).[32]

Pakt stability růstu má zaručit posílení procedur vyplývajících z Maastrichtské smlouvy v oblasti deficitu veřejných rozpočtů a to i době fungování měnové unie. Cílem Paktu stability a růstu jsou zdravé veřejné finance jako prostředek posilující podmínky pro stabilitu cen a silný udržitelný růst přispívající k vytváření pracovních míst. Paktu stability a růstu se stal jakýmsi pokračováním maastrichtských požadavků na fiskální stabilitu, ale oproti konvergenčnímu limitu 3% HDP požaduje i střednědobě vyrovnané veřejné rozpočty.[33]

České republice byla adresována Doporučení Rady s ohledem na nápravu nadměrného schodku přičemž některá opatření již byla realizována, některá na svoji realizaci teprve čekají, ale bohužel největší slabinou plnění konvergenčního programu se jeví v kvalitě rozpočtového procesu, kdy správci jednotlivých kapitol buď nedokáží uspokojivě plánovat a realizovat výdajové politiky, anebo systematicky nadhodnocují skutečné rozpočtové potřeby. Průhlednost fiskální politiky je negativně poznamenána nedodržováním rozpočtových pravidel a to zvláště závazností výdajových rámců, přičemž překračování těchto výdajových rámců má za následek, že vyšší než plánované příjmy jsou používány na dodatečné výdaje. Toto všechno může do budoucna komplikovat plnění fiskálních cílů a blokovat využití fiskální politiky jako nástroje ke stabilizaci ekonomiky během hospodářského cyklu a také jsou vysoká rizika spojená s dlouhodobou udržitelností veřejných financí, která spočívají v nedořešené reformě důchodového systému.[34]

 

Závěrem

Fiskální federalismus je objektivní jev, vyplývající ze skutečnosti, že existují minimálně dvě úrovně veřejné správy a to ústřední a místní. Zkoumá využití fiskálních funkcí mezi jednotlivými úrovněmi a zabývá se otázkami vertikální i horizontální struktury veřejného sektoru a opti­malizací vazeb mezi jednotlivými články a úrovněmi.

Teorie fiskálního federalismu zkoumá finanční vztahy mezi ústřední vládou a nižšími vlád­ními úrovněmi v rámci veřejného sektoru. Zabývá se optimálním přiřazením příjmů, rozdě­lením odpovědnosti za zabezpečování a financování veřejných statků mezi jednotlivými články fiskálního systému a současně můžeme také konstatovat, že teorie fiskálního federalismu zkoumá možnosti využití funkcí veřejných financí jednotlivými vládními úrovněmi a zkoumá optimální rozdělení odpovědnosti za zabezpečování a financování veřejných statků a jejich financování z rozpočtů jednotlivých vládních úrovní. Územní samosprávné celky zabezpečují především lokální a regionální veřejné statky, velmi často však i některé druhy národních veřejných statků, zejména v zemích, kde plní i přenesenou působnost.

Teorie fiskálního federalismu se zabývá optimálním rozdělením finan­čních prostředků v rozpočtové soustavě, zkoumá optimální přiřazení pří­jmů a výdajů v rámci rozpočtové soustavy. Daňové určení neboli rozpočtové určení daní ovlivňuje míra finanční so­běstačnosti rozpočtů jednotlivých vládních úrovní včetně územní samo­správy.

Z hlediska vazeb v rozpočtové soustavě můžeme hovořit o centralizovaném a decentralizovaném modelu fiskálního federalismu, kde v centralizovaném modelu fiskálního federalismu jsou všechny daně centralizovány v ústředním rozpočtu a z něho jsou poskytovány do­tace do rozpočtů nižších vládních úrovní. Decentralizovaný model fiskál­ního federalismu je teoretický, protože se předpokládá rozvržení daňového výnosu mezi jednotlivé rozpočty tak, aby byly úplně soběstač­né. Kombinovaný model fiskálního federalismu pak využívá rozvržení daňového výnosu mezi rozpočty a zároveň poskytování dotací z vyšší úrovně rozpočtu do nižšího rozpočtu. Soběstačný je pouze ústřední rozpočet, státní, nic­méně stále více se zvyšuje relativní míra soběstačnosti rozpočtů i nižších vládních úrovní, včetně územních samosprávných celků.

Další významní teoretikové nahlíží na modely fiskálního federalismu také z hlediska vazeb v rozpočtové soustavě, kde hovoří o vertikálním modelu fiskálního federalismu a horizontálním, neboli kooperativním modelu fiskálního federalismu. Vertikální mo­del ponechává dostatečný prostor pro nezávislou fiskální politiku na každé úrovni a je typický pro anglosaské země, zatímco horizontální model je typický pro německý model uspořádání veřejné správy a využívá dotace po horizontální linii od bohatších oblastí k chudším. Zpravidla se uplatňují kombinace jak prvků vertikálního, tak horizontálního modelu fiskálního federalismu, kde každá vládní úroveň má své vlastní příjmy, nižší úrovně zpravidla menší příjmy, a to ve formě daňových i nedaňových příjmů, které jsou doplněny o dotace z vyššího roz­počtu. Do rozpočtů nižších vládních úrovní jsou stále více včleňovány sdílené daně, přičemž využívání těchto sdílených daní má své výhody, ale i nevýhody, ale nicméně pomáhají zčásti eliminovat dopad rozdílné daňové kapacity a daňového výnosu mezi obcemi, kraji a mezi regiony v rámci státu.

Tradičně dochází k decentralizaci alokační funkce veřejných financí. Pro zajištění hospodárného financování veřejných statků je nutné stanovit, ja­ké druhy a kolik veřejných statků bude příslušný stupeň veřejné správy zabezpečovat s ohledem na preference obyvatel a princip užitku, pro kolik obyvatel se bude konkrétní veřejný statek zabezpečovat a v jaké kva­litě, aby se dosáhlo tzv. úspor z rozsahu, ze sdílených nákladů.[35]

Existence fiskálního federalismu umožňuje diferenciaci mezi centralizovaným rozhodnutím, kdy je takové rozhodnutí ekonomicky efektivnější a výhodnější a rozhodováním na nižší úrovni decentralizované vlády podle preferencí potřeb daného území a jeho obyvatel. V tomto se projevuje princip subsidiarity jednotlivých úrovní, podle kterého nemůže-li nebo nepřísluší-li rozhodnutí jedné úrovni, rozhodne v příslušné věci jiná.

V rámci reforem veřejné správy dochází stále ve větší míře k přesunu pravomocí a funkcí na nižší úrovně vlády a na územní samosprávné celky. Hledáním optimální míry decentralizace veřejného sektoru a zvýšením efektivnosti zkvalitnění financování potřeb veřejného sektoru se zabývá fiskální decentralizace.[36]

V rámci fiskální decentralizace nejde pouze o rozdělení odpovědnosti za poskytování služeb veřejného sektoru a jejich financování, ale také o rozdělení pravomocí v získávání příjmů, zejména daňových. Jedná se o otázku daňového určení a pravomoci ve zdaňování.

 

Ivana Pařízková*

* JUDr. Ivana Pařízková, Ph.D, autorka je odbornou asistentkou na Katedře finančního práva a národního hospodářství, Právnická fakulta, Masarykova univerzita

[1] Miloš Forman.

[2] Srovnej MARKOVÁ, Hana a Radim BOHÁČ. Rozpočtové právo. Praha: C.H. Beck, 2007. Beckovy mezioborové učebnice. ISBN 978-80-7179-598-8. 248 s.

[3] PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. ISBN 978-80-7357-614-1.

[4] PAVLÍČEK, Václav. Ústavní právo a státověda. 1. díl, Obecná státověda. Praha: Leges, 2014. Student. ISBN 978-80-7502-053-6. 363 s.

[5] PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe. Praha: Grada, 2007. Finance. ISBN 978-80-247-2097-5. 280 s.

[6] PEKOVÁ, Jitka. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004. ISBN 80-7261-086-4. 375 s.

[7] PEKOVÁ, 2004, op. cit., s. 157.

[8] MARKOVÁ, Hana a Radim BOHÁČ. Rozpočtové právo. Praha: C.H. Beck, 2007. Beckovy mezioborové učebnice. ISBN 978-80-7179-598-8. 248 s.

[9] MRKÝVKA, Petr a Ivana PAŘÍZKOVÁ. Základy finančního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2008. Edice učebnic / Masarykova univerzita. Právnická fakulta. ISBN 978-80-210-4514-9. 252 s.

[10] PEKOVÁ, Jitka. Hospodaření a finance územní samosprávy. Praha: Management Press, 2004. ISBN 80-7261-086-4. 375 s.

[11] Čl. 99 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

[12] Čl. 4 odst. 3 sdělení MZV č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy, ve znění pozdějších předpisů

[13] Fiskální federalismus

[14] Srovnej MAAYTOVÁ, Alena, František OCHRANA a Jan PAVEL. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Grada, 2015. Expert. ISBN 978-80-247-5561-8. 208 s.

[15] PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů. 3. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Grada Publishing, a.s., 2015. ISBN 978-80-247-5608-0. s. 280.

[16] MAIER, Karel. Hospodaření a rozvoj českých měst 1850-1938. Praha: Academia, 2005. Česká matice technická. ISBN 80-200-1245-1. 374 s. PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy – územní aspekty veřejných financí. Praha: Victoria Publishing, 1995. ISBN 80-7187-024-2. 268 s.

[17] Například A. Fossati a G. Panella.

[18] Fossati, A., Panella, G. Fiscal Federalism in the European Union. London: „Routledge. 1999, str. 2. In. PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe. 3. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Grada Publishing, 2015. Finance pro praxi. ISBN 978-80-247-5608-0. 280 s.

[19] Oates, W. E. Fiskální federalismus: přehled teoretického výzkumu a praktických výsledků, In Finance a úvěr, 1991, roč. 41, č.6, str. 261-275.

[20] Srovnej PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. ISBN 978-80-7357-614-1. 587 s.

[21] Peková, J. Finance územní samospráv – územní aspekty veřejných financí, Praha: Victoria Publishing, 1995, str. 37.

[22] Srovnej PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů. 3. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Grada Publishing, a.s., 2015. ISBN 978-80-247-5608-0. s. 280.

[23] Například Tanzi V. Fiscal Federalism and Decentralisation: Areview of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects, In The World Bank Research Observer, 1995, str.295-316.

[24] Peková, J. Finance územní samospráv – územní aspekty veřejných financí, Praha: Victoria Publishing, 1995, str. 37.

[25] PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. ISBN 978-80-7357-614-1. 587 s.

[26] SAMUEISON, Paul. A., NORDHAUS, William. D. Ekonomie.19. vydání. Praha: NS Svoboda, 2013. ISBN 978-80-205-0629-0. 676 s.

[27] PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. ISBN 978-80-7357-614-1. 587 s.

[28] Srovnej HAMERNÍKOVÁ, Bojka. Veřejné finance: vybrané problémy. Praha: Wolters Kluwer, 2017. ISBN 978-80-7552-577-2. 162 s.

[29] Srovnej PAŘÍZKOVÁ, Ivana. Finance územních samosprávných celků. Brno: Masarykova univerzita, 1998. Spisy Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. ISBN 80-210-1997-2. 178 s.

[30] Srovnej PEKOVÁ, Jitka. Veřejné finance: úvod do problematiky. 4., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: ASPI, 2008. ISBN 978-80-7357-358-4. 579 s.

[31] PAŘÍZKOVÁ, 1998, op. cit., s. 18.

[32] MARKOVÁ, Hana a Radim BOHÁČ. Rozpočtové právo. Praha: C.H. Beck, 2007. Beckovy mezioborové učebnice. ISBN 978-80-7179-598-8. 248 s.

[33] Blíže MARKOVÁ, Hana a Radim BOHÁČ. Rozpočtové právo. Praha: C.H. Beck, 2007. Beckovy mezioborové učebnice. ISBN 978-80-7179-598-8. s. 27.

[34] MARKOVÁ, BOHÁČ, 2007, op. cit., s. 30.

[35] PEKOVÁ, 2011, op. cit.

[36] Srovnej PEKOVÁ, Jitka. Finance územní samosprávy: teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2011. ISBN 978-80-7357-614-1.

Posted in finanční právo.